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全面推進依法治教 為加快教育現代化、建設教育強國提供堅實保障


(2018年11月29日)

教育部黨組書記、部長 陳寶生

  今天,我們召開全國教育法治工作會議,這是新時代教育系統召開的第一次全國性教育法治工作會議。會議的主要任務是,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記關于教育的重要論述和全國教育大會精神,貫徹落實中央全面依法治國委員會第一次會議精神,研究部署新時代教育法治建設任務,為加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育提供堅實的法治保障。

  下面,我談幾點意見。

  一、牢牢抓住思想認識這一開關,切實增強全面推進依法治教的政治自覺思想自覺行動自覺

  思想認識是一切工作的前提,是開關,開關不開,活水不來,思想認識提高不了,其他的都無從談起。提高思想認識是全面推進依法治教的第一項任務。

  全面推進依法治教是貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略的重大政治任務。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家長治久安的戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治,把全面依法治國提到“四個全面”戰略布局的新高度,以前所未有的決心和力度推進全面依法治國,取得了重大理論創新、實踐創新、制度創新成果。黨的十九大把堅持全面依法治國作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的8個明确之一、14個基本方略之一。今年召開的中央全面依法治國委員會第一次會議,鮮明提出習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略,概括為十個堅持。習近平總書記對教育系統法治工作也提出了明确要求,在去年考察中國政法大學時強調要德法兼修,培養大批高素質法治人才,在今年的全國教育大會上強調要着眼于“管好”,堅持依法治教、依法辦學、依法治校。

  我國有2.7億在校學生、1600多萬名教師。教育領域是依法治國的重要領域,認真學習領會、深入貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略,全面推進依法治教是教育系統應盡職責和使命擔當。全面推進依法治教絕不是一項單純的業務工作,是一項重大政治任務。教育改革發展各項工作要用“四個意識”導航、“四個自信”強基、“兩個維護”鑄魂,教育法治工作同樣如此。我們要站在這樣的政治高度,以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略為根本遵循,把全面依法治國基本方略落實到教育改革發展穩定的實踐中和教育工作各環節,把總書記關于依法治教的明确要求轉化為教育法治工作的生動局面。

  全面推進依法治教是加快教育現代化、建設教育強國的迫切要求。教育法治在教育現代化進程中具有引領性、基礎性、規範性、保障性的重要地位和作用。教育要現代化,治理能力和治理體系首先要現代化,治理能力和治理體系的現代化,需要用法治來引領、以法治為保障、靠法治來奠基。總體來看,我國教育法治取得了很大進展,但也必須清醒看到,在教育現代化和教育強國的前進道路上,我們面臨的大環境已經和正在發生變化,人民群衆的思想觀念深刻調整,民主意識、法治意識和權利意識日益增強,對教育公平、制度公正和受教育權高度關注。我們必須清醒看到,前進的道路上一些體制機制上的頑瘴痼疾還亟待破除,教育評價中的“五唯”問題,教育管理中的越位缺位錯位不到位等問題,需要改革來探索、來開路,需要法治從根本上來理清關系、劃定邊界、保障到位。面對新的形勢要求,教育法治要真正為教育改革發展開拓道路并保駕護航,僅僅跟上教育改革發展大局是不行的,并行也是不夠的,必須先行一步。要通過法治引導和規範教育管理行為、學校辦學行為、群衆維權行為、社會參與行為,通過法治明确劃分政府、學校、社會、家庭的教育權利、義務和責任,通過法治全面監督各類主體的履職盡責行為,通過法治有效調整教育領域各種矛盾和糾紛,加快把我們的思維方式、決策方式、工作方式轉到法治化的軌道上來。

  全面推進依法治教是長期以來教育事業改革發展的經驗總結。建國以來,教育工作相當長曆史時期内基本上是文件推動的,教育和國民經濟各部門之間的關系,教育内部各個方面的關系,各個學段之間的縱向聯系,教育内部人與人之間的關系,責權利之間的關系,都是靠政策文件調節的。這是與當時我們管理經濟和社會事物的宏觀體制相适應的。随着我國經濟社會的發展,特别是改革開放的深入推進和社會主義市場經濟體制的确立,我國的各項事業逐步走上了法治的軌道,教育領域的法治建設也取得了很大的進展。1980年制定的《學位條例》是我國教育立法的開端,截至目前,我國已經形成了以8部教育法律為統領、包括16部教育法規和一批部門規章、地方性教育法規規章在内的比較完備的教育法律體系,基本實現教育事業各個領域有法可依,發揮了法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用,突出表現在:确立了教育基本制度。明确了學前教育、義務教育、職業教育與成人教育、高等教育、教育考試、學業證書、學曆學位、教育督導和教育評估等各項教育基本制度。确立了教育管理、學校辦學、社會參與、師生權益等基本規則。鞏固了教育戰略地位。《教育法》明确規定,“國家保障教育事業優先發展”,教育财政經費支出“三個增長”由政策上升為法律硬性要求。4%目标的實現,并連續6年的持續保持,法治在其中發揮了重要作用。“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平,并逐步提高”,25年前《教師法》的這一規定,為解決教師地位待遇問題上提供了基本原則、基本依據。穩定了教育改革預期。法律的完善保證了教育重大改革于法有據,确保教育改革在法治的軌道上推進。同時及時将改革的成果法治化,鞏固改革成果,也是教育改革順利推進的一個重要原因。保障了群衆受教育權益。教育法律将發展學前教育、義務教育、特殊教育等基本公共服務納入政府法定職責,積極擴大群衆受教育機會。依法建立和完善了教師、學生權益救濟制度,用法治手段嚴格規範辦學行為,糾正教育違法行為,維護教育基本秩序,營造了教育良好生态。回顧我國教育改革發展的曆程,重視了法治,事業就會快速發展、健康發展;忽視甚至弱化法治,法治“這一手”軟了,就會出一些怪象、亂象,出現這樣那樣的問題。這是我們在推進教育改革發展中的深切體會,也是我們得出的一條重要認識。

  當前和今後一段時期,全面推進依法治教工作,要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的教育方針,加快完善教育法律法規制度體系、教育法律實施體系、現代學校制度體系、法治宣傳教育體系、教育權益救濟體系,推動形成政府依法行政、學校依法辦學、教師依法執教、社會依法評價、支持和監督教育的新格局,為加快推進教育現代化、建設教育強國提供堅實保障。

  二、牢牢抓住科學立法這一龍頭,全面完善中國特色教育法律制度體系

  教育立法是立規矩、立秩序、立關系,從根本上說,是确立教育發展的責權利框架,為實現法治提供前提和基礎。因此,教育法治工作首先要推動教育立法,解決“有法可依”問題,以提高質量和效率為核心,充分發揮立法先導功能。

  對黨中央明确部署的立法項目,要抓住機遇加快推進。今年10月,經黨中央批準的十三屆全國人大常委會立法規劃正式頒布,明确将制定學前教育法,修改職業教育法、教師法、學位條例納入立法規劃項目。我們要抓住機遇,積極推進這4部法律按時完成起草或者修訂。《民辦教育促進法實施條例》是落實中央确定的民辦教育分類管理改革的重要内容,社會高度關注,要推動盡快出台。這次全國教育大會,黨中央經過慎重研究,決定把勞動教育納入社會主義建設者和接班人的要求之中,提出“德智體美勞”全面發展的總體要求。要抓緊啟動教育法的修訂程序,把“勞”寫進教育方針、寫進法律當中,充實完善法律規定,全面落實大會決策部署。

  對事業發展急需的其他重點領域,要加快立法步伐。當前,教育現代化發展對一些重要領域,比如家庭教育、終身學習、招生考試、師生權益維護、學校管理、教材管理、教學行為規範、學校安全等方面涉及群衆和公共利益的重要領域,都提出了十分迫切的立法需求。比如,家庭是學生成長的第一課堂,家長是學生第一老師,家庭和學校、家長和老師、家長和學生之間的關系沒有法律規範來調節,這極不适應教育現代化的需要。所以,家庭教育立法要加快推進。要加強立法研究,穩妥有序推進,力争“成熟一個、推出一個”。能夠以法律法規形式出台的,在确保質量的前提下積極推進;暫時不具備立法條件的,可以部門規章形式出台,加快完善教育部門規章體系,滿足基層實際需要,回應群衆期盼。

  對地方性教育法規規章建設,各地要創新推進。我國不同地方教育發展水平、發展階段和特點有很大差别。教育法治建設的一個重要經驗就是要充分發揮地方在教育立法中的積極性。實踐中,學前教育、終身學習、學校安全等很多領域,在沒有國家立法的情況下,一些地方先行制定了地方性法規或規章,解決了本地區的需要,也為全國立法積累了經驗。各地要結合本地教育發展特點和實踐需要,制定有針對性的地方性法規規章,積極主動豐富中國特色教育法律制度體系。

  對已經出台的教育法律規範,要加強廢改釋工作。法條是固定的,實踐是流動的,法律法規寫得再好,一經頒布就有一個理解和适用的問題。同時,教育事業前進,黨的理論進一步完善和發展,都需要對已有的法律法規作出及時修訂,使教育立法供給側能夠适應教育改革發展需求側的變化。因此,注重立法的同時要注重修法。要認真分析社會主要矛盾轉化之後教育面臨的新挑戰、出現的新問題,适時對相應的法律法規作出修改。還要注重加強對教育法律條文的适用解釋,讓法律規定與實踐需要更加緊密地結合起來,鮮活起來。

  教育立法不在多,而在精,在管用,越是強調法治,越是要提高立法質量,切實做到科學立法、民主立法、依法立法。要牢牢把握立法的政治方向。以習近平新時代中國特色社會主義思想作為教育立法的根本遵循。每一部法律法規規章的起草,都要系統梳理中央關于教育工作的一系列決策部署和中央領導同志就教育工作的重要指示、批示,彙編成冊、時時對表。要提高立法效率。教育改革發展需求迫切,教育立法等不得、慢不得。教育立法要強調權威性、準确性,但也不可能每一項立法都完美無缺。中央有要求、現實有需要、群衆有期待的,就要積極推進。要切實做到民主立法。教育事關千家萬戶,教育立法要遵循民主立法的要求,加強調查研究,廣集民意、廣聚民智,特别是要積極主動地邀請人大代表、政協委員參與草案的起草或調研,提前介入、深度介入,為草案審議奠定基礎。要加強教育立法研究。立法是系統工程,要發揮教育系統的人才優勢、專家優勢、研究優勢,推動高校設立一些教育立法的基地和中心,開展理論性、長期性、戰略性研究和實踐研究。要在教育重大課題中設立一些教育立法的專項,引導全社會參與教育立法、關注教育立法。總之,要遵循立法規律,使每一項教育立法都能貫徹中央要求、符合憲法精神、反映人民意願,實現以良法促發展、促善治。

  三、牢牢抓住教育行政執法體制改革這一關鍵,全面推進教育法律法規規章有效實施

  習近平總書記指出,執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式,多次強調要推進嚴格規範公正文明執法。一直以來,教育部門不擅長執法,有些人甚至認為教育部門不是執法部門,沒有行政執法權。當前和今後一個時期,教育法治工作面臨的重要任務就是要讓教育法律法規真正“長牙齒”,通過有效執法,使尊法守法護法成為自覺行動。

  要配齊配強教育執法力量。各級教育部門要内挖潛力,借機構改革的機會,設立專門負責執法的處室或科室。要外争資源,争取地方黨委政府的支持,增加執法機構和人員編制。要借力借腦,利用事業單位改革機會,調整或新設有關執法中心等,開展執法工作。當前,一些地方在機構和隊伍建設方面進行了探索,如北京市專門為教育部門增加了執法人員編制,上海市成立了教育行政執法事務中心,青島市在全國率先成立了專門的教育行政執法處,還有地方設立了教育執法大隊。這些經驗要積極進行推廣。

  要建立健全執法體制機制。教育部門要整合内部職能,建立綜合執法機制,集中統一行使執法權;要善于和市場監管、民政等部門開展聯合執法;要積極争取把非法辦學、義務教育辍學、校園安全等涉及面廣的事項,納入當地政府統籌監管或綜合執法範疇;要逐步建立上下協同的執法機制,優化省市縣三級執法力量配置。要利用好教育督導的力量,做到分工合作、信息互通、結果共享。

  要勇于善于創新監管方式。充分利用信息技術手段,實現大數據監管、信用監管等。推進“雙随機一公開”檢查,制定随機抽查事項清單和抽查對象名錄庫、執法檢查人員名錄庫。探索建立由教育部門統籌對學校和教育機構實施行政檢查的制度,制定年度規劃和檢查清單,合理确定随機抽查的比例和頻次,減少不必要的檢查評比,減少對學校正常辦學活動的幹擾。要鼓勵和培育具有專業能力的第三方機構、行業組織,發揮行業自律和社會監督作用,提高治理效果。

  四、牢牢抓住教育管理改革這一樞紐,全面增強教育部門依法行政能力

  教育管理改革的重要目标就是把政府對學校的管理從微觀管理、直接管理轉向宏觀管理、間接管理,切實做到權從法出、權依法使、權由法管,法無授權不可為。各級教育部門都要把自覺尊法、認真守法、善于用法,嚴格依法行政,作為新時代深化教育管理改革必須完成好的一項重要任務。

  要用“放管服”改革牽引政府職能轉變到位。習近平總書記在全國教育大會上強調,要尊重教育發展規律,充分發揮學校辦學主體作用,大幅減少各類檢查、評估、評價。各級教育部門要堅決落實中央決策部署,把“放管服”改革作為政府職能轉變的“牛鼻子”,進一步挖潛,把應該放的權都放下去。要提高下放權力的含金量,已經放下去的要看效果,特别要解決好學校不會接、不敢接、不願接的問題。現在學校承擔了太多教學之外的任務,要多想辦法給教師減負、給學校減負。要通過“放管服”改革,放出活力與效率,管出公平與秩序,服出便利與品質。

  要用科學化、民主化、法治化手段提高教育決策質量。在重大教育決策中,要全面落實公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體讨論決定的程序要求,确保教育決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明确。各級教育部門和高校都要建立重大決策合法性審查機制,未經合法性審查或合法性經審查未通過的,不要急于提交讨論決策。對事關教育發展全局和涉及群衆切身利益的重大決策事項,要遇到問題先想法,從法律中找依據、找手段、找辦法,善于用法解決問題、調節關系、維護權威;要廣泛聽取意見,建立重大教育決策事項的民意調查制度,充分發揮法律顧問制度的重要作用,保證決策符合法律規定,經得起實踐檢驗。

  要用常态化的清理制度管住管好規範性文件。規範性文件具有普遍的約束力,量多面廣,必須加強對規範性文件的規範和管理。要嚴禁越權發文、嚴控發文數量、嚴格發文程序、嚴格審核把關、嚴格責任追究。要推進規範性清單管理制度,各級教育部門都要制定現行有效規範性文件清單并公開發布,清單之外的規範性文件不得作為行政管理的依據。要建立規範性文件定期清理制度,經常給文件做做法治體檢,對違反上位法律法規或者不适應教育改革發展實際的文件,或者已有新文件代替的文件,及時清理、全面清理,避免政策不銜接、政策打架、政策老化陳舊問題。

  五、牢牢抓住依法治校這一重點,全面提高各級各類學校治理水平

  深入推進各級各類學校依法治校是全面依法治教的重要組成部分,也是建立依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度,構建政府、學校、社會之間新型關系的必由途徑。

  要進一步深化對依法治校的認識。依法治校是學校治理的基本理念,也是學校管理的基本方式,要站在學校工作的全局看待依法治校。不能把依法治校簡單理解成一個單項的、局部的工作。各級各類學校要進一步提高認識,學校領導要進一步重視依法治校,使學校的辦學、管理、教育教學都符合法治的要求。學校領導謀劃工作要運用法治思維,處理問題要運用法治方式,說話做事要先考慮是不是合法,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

  要進一步聚焦依法治校的重點。目前所有高校和大部分中小學都已經制定了章程,下一步要聚焦有沒有真正按章程辦事治校,章程是不是真管用,要大力推進學校依章程自主辦學,把工作重點從章程的制定轉向章程的實施。要加強對校内制度建設的統籌規劃,健全學術委員會、教職工代表大會、理事會等制度,提高制度建設質量,推動形成以章程為核心,規範統一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校制度體系。要完善師生權益保護機制,健全教師、學生申訴制度,讓師生反映訴求有渠道、權益保護有依靠。要建立學校風險防控機制和校内糾紛化解機制,把矛盾糾紛消解在萌芽狀态。

  要進一步優化依法治校的保障機制。各級各類學校都要健全領導機制,學校黨委(黨支部)要切實加強對依法治校工作的領導,經常性地研究部署法治工作。要明确校領導分管法治工作,統籌學校法治工作力量。要加強依法治校工作機構和隊伍建設,高校要有專門的機構負責法治工作,其他類型學校要有專門的人負責法治工作。要将依法治校情況納入學校評價指标體系,鼓勵開展獨立第三方的社會化評價,用好評價結果,确保依法治校真正落實落地。要推動依法治校示範校創建,發揮示範引領作用,以點帶面,使依法治校成為學校的自覺認識和行動。

  六、牢牢抓住法治教育這一基礎,在教育系統營造尊法學法的良好氛圍

  習近平總書記在全國教育大會上專門指出要加強青少年法治教育,使學生養成遵紀守法的良好習慣。教育系統要把普法作為一項基礎性工作和光榮使命,把樹立尊法意識擺上重要日程。為人師表,首先要在尊法上為全社會作出表率。法治教育,要從孩子抓起,從學生突破,營造尊法的氛圍、風氣,為法律體系的建設和實施提供思想基礎。

  要着力突出憲法教育的核心地位,發揮課堂主渠道作用、學校主陣地作用,紮實推進青少年法治教育。各級各類學校要原原本本學憲法、認認真真抓普及、紮紮實實搞活動,辦出水平、辦出特色、辦出影響,打造憲法宣傳教育的靓麗品牌。要将憲法法治精神有機融入教材,推動教材體系向教學體系、知識體系向價值體系轉變。要縱向上打通各學段,形成系統科學、有機銜接的教育體系,橫向上打通各學科,努力做到全學科滲透、全要素育人。要把握青少年的認知特點和規律,注重法治教育的實踐性、參與性、生動性,增強吸引力和感染力。進一步密切學校和公安、檢察院、法院、司法等實務部門的合作,大力開發青少年法治教育資源,利用線上線下資源共同打造青少年法治教育優質平台。

  要着力抓好教育系統幹部和教師的法治教育。要切實加強教育系統領導幹部和廣大校長、教師的法治教育,在各類幹部培訓、教師培訓中加大憲法法治教育内容,引導幹部樹立憲法意識,提升法治素養。要根據中小學法治教育教學的需要,深入研究教師法治教育的方式和規律,盡快培養一批骨幹法治教師,補齊欠賬、填好缺口。法學專業教師隊伍是法治人才培養的主力軍,要從加強思想政治教育、堅持育人為本、提升專業素質、強化實踐育人等方面,全面加強高校法學教師隊伍建設。

  要着力做好教育法學理論研究、教材建設和人才培養工作。法學學科建設、法律專業的發展是建設中國特色社會主義法治體系,發展和完善中國特色社會主義法學理論的重要組成部門。要積極發揮發揮高等學校在發展和完善中國特色社會主義法治理論中的作用。加強馬克思主義法學理論研究,用馬克思主義法學理論指導法學研究、學科建設和教材建設,加強馬工程法學教材建設。充分發揮高等學校在法治國家建設中的智庫作用,為法治國家建設提供理論支撐。

  全面推進依法治教,不僅要解決認識問題,明确工作任務,還要掌握正确的工作方法和推進策略。

  首先,要加強黨對教育法治工作的領導,抓住領導幹部這一關鍵少數。中國特色社會主義法治道路,最根本的是堅持中國共産黨的領導。黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,通過法定程序使黨的主張、黨的教育方針和政策成為國家意識、形成法律。各級教育部門黨組黨委、各級各類學校黨組織要高度重視法治工作,列為工作的重要内容,加強對法治工作的領導。教育系統各級領導幹部要牢固樹立抓法治就是貫徹黨的意志和方針政策、抓法治就是維護人民群衆根本教育權益的觀念,牢牢樹立法治也是生産力、抓制度建設也會産生巨大的效益的觀念,改變那種法治工作是隐性的工作、是慢功夫,抓了不見得出成績、不抓不見得出問題,可以緩一緩、放一放的片面認識。各級教育部門、各級各類學校主要負責人要自覺承擔落實全面依法治教第一責任人的職責,牢固樹立法治意識,做尊法守法學法用法的模範,時時刻刻繃着法治這根弦。要組織實施教育系統幹部依法治教能力提升工程,對地方教育部門、各級各類學校領導幹部開展系統的、深度的培訓,切實提高運用法治思維和法治方式推動教育改革發展、化解矛盾、維護穩定的意識和能力,切實發揮領導幹部這個“關鍵少數”在推動全面依法治教中的關鍵作用。

  第二,要形成全面推進教育法治工作的強大合力,切實改變教育法治工作力量薄弱的局面。長期以來,我們主要的力量在發展教育事業、提供教育公共服務,教育法治的工作機構和隊伍相對比較弱,大部分的市縣沒有專門的工作機構和人員,大部分的高等學校也沒有獨立設置專門的法治工作部門和人員。全面依法治國是“四個全面”之一,中央又專門成立中央全面依法治國委員會。各級教育部門、各高等學校要切實重視法治機構的力量配備和能力建設,積極主動争取黨委、政府和相關部門的關心、支持,努力建設一支德才兼備的高素質教育法治工作隊伍,自上而下形成法治工作體系,讓法治機構部門強起來。要切實改變法治工作隻是法治專門機構事情的片面認識,把法治融入各個部門各項業務工作,讓我們的每一份文件、每一個決定、每一項工作都有紮實的法治基礎、經得住法治的檢驗。要切實加強對教育法治工作的投入保障,教育經費不僅要投在硬件上,也要投在制度建設上。立一部好法、建立一個好制度,為事業發展提供推動力是長久的,發揮的效益是巨大的。今後對各地、各校的評價,要把法治作為一項重要内容,看法治工作抓的怎麼樣,推動把教育法治工作融入各地黨委政府依法治理的總體框架中去,形成整體推進的良好格局。

  第三,要真正發揮教育法治的作用,把管用有效、解決問題作為全面推進依法治教工作的檢驗标準。圍繞教育現代化和教育強國建設中面臨的實際問題,在教育立法、教育執法、依法行政、依法治校、法治教育等方面,都要聚焦痛點難點、找準堵點突破點,從法律如何拿出來、制度如何立起來、舉措如何推出來等一步步做起,逐步破解有法不會用、有法不管用、有法不敢用等深層次問題,一年接着一年做、一任接着一任幹,步步為營,積小勝為大勝。通過法治方法抓治理,要把“軟法”變成“硬法”,把“沒牙齒”變成“長利齒”,把“靜态的法”變成“動态的法”,把紙面的條文變成實用的工具,真正發揮法治定分止争、消除亂象、維護權益、理順關系、規範行為的作用,使人民群衆感受到實實在在的成效。

  同志們,全面依法治教是教育治理的一場深刻革命,也是一項長期複雜的系統工程,需要付出長期艱苦努力。我們要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,以時不我待、隻争朝夕的拼勁、闖勁,着力在立法、修法、尊法、護法、傳法、用法、執法、守法、學法、研法等十個方面下功夫,加快推進依法治教、依法辦學、依法治校,提升教育治理體系和治理能力現代化水平,為加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育作出新的貢獻!.

      來源:中國教育報


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